就公安机关负责人集体讨论是否系治安拘留等行政处罚的必经程序目前存在不同观点。

有观点认为，根据《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，行政机关负责人集体讨论系治安拘留等行政处罚的必经程序。因对公民而言，相对财产等权利，人身权从属性和实际意义上来说都更为重要。而《行政处罚法》第九条对行政处罚种类按处罚程度进行了排列，《行政处罚法》第六十三条则将“较大数额罚款”、“责令停产停业”等与“其他较重的行政处罚”并列为应当组织听证的情形，举轻以明重，从该角度来看，行政拘留当然属于较重处罚范畴，应经过公安机关负责人集体讨论决定。

但是否真是如此呢？笔者认为治安拘留等行政处罚并不需要经过公安机关负责人集体讨论决定。且仅从处罚类型来认定行政拘留等处罚属于情节复杂或者重大违法行为从而认定该处罚行为需经行政机关负责人集体讨论决定，考虑角度过于单一。

首先，《治安管理处罚法》是《行政处罚法》就治安领域进行规制的特别法，特别法的适用优于一般法。且《治安管理处罚法》是一部比较特殊的法律，它集实体规范和程序规范于一身。从该角度而言，如果认为它对治安领域的实体与程序均已进行了完整的规定，在实施治安处罚时就应适用《治安管理处罚法》的程序规定。而《治安管理处罚法》并未规定任何治安处罚需要经过公安机关负责人集体讨论决定，故行政拘留等治安管理处罚不需要经过公安机关负责人集体讨论决定。

而因《治安管理处罚法》第三条规定“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定”，而《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”，对实施行政处罚的各种程序作了相对全面、系统的规定，包括行政处罚的主体、依据、程序和救济渠道等。故有观点认为，两者并非“对相同事项”作出的不同规定。《行政处罚法》存在相关规定，而在《治安管理处罚法》中没有规定，适用《治安管理处罚法》时，必须同时适用《行政处罚法》的相关规定。否则，构成适用法律错误。

但即使上述观点成立，案件是否属于“情节复杂或者重大违法行为”，亦应属于公安机关自主裁量的范围。因公安机关除行政执法权外，亦具有刑事侦查职能。而在治安领域，盗窃、打架斗殴等违法行为是最为常见的，如这些违法行为数额、伤害程度上升，将会导致该行为从违法行为上升成犯罪行为，从公安机关的行政执法范围进入刑事侦查领域。如完全依照前述观点机械执法，则容易产生处罚更重的犯罪行为不需要经过公安机关负责人的集体讨论决定，而处罚更轻的违法行为反而需要经过公安机关负责人的集体讨论决定的逻辑怪象。

且每个人的价值取向和实际需求是不一致的，很多人自愿被拘留也不愿意被“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”、“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”，也并无任何法律规定或解释明确拘留的严苛性一定高于前几款规定的处罚。且认定“情节复杂或者重大违法行为”，应当综合考量案件情况是否疑难复杂、是否涉及重大公共利益等因素，不能简单将“是否作出行政拘留决定”“是否需要听证”作为认定是否需要集体讨论决定的标准。

从实践角度考虑，很多区县一年治安处罚大约一千余起，如依照前述观点的标准，公安机关负责人绝大部分时间都需要用于集体讨论行政案件，根本无法正常履行作为行政机关、侦查机关负责人的职责。故案件是否属于“情节复杂或者重大违法行为”，是否具有负责人集体讨论的必要，应由具有丰富行政案件办理经验的公安机关根据案件的案情、影响力等因素自主裁量。

而司法实务中亦有诸多判例观点与笔者的观点相同。如湖南省高级人民法院的（2020）湘行申149号案认为，《行政处罚法》并未规定作出治安行政拘留处罚必须经过集体讨论；浙江省高级人民法院的（2020）浙行申650号案认为，公安机关对治安行政处罚案件是否适用集体讨论决定程序具有行政裁量权；山东省高级人民法院的（2019）鲁行申1429号案和贵州省织金县人民法院的(2024)黔0524行初46号均认为，行政处罚决定的作出有行政机关负责人审查决定和负责人集体讨论决定两种方式，具体实践中，行政机关可以根据法律规定并结合案件具体情况作出决定。集体讨论的前提是对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，但是否具备上述前提条件，是否需要集体讨论，原则上属于行政机关裁量范畴，只要不属明显不当，司法机关不宜干预；南昌铁路运输中级法院的（2020）赣71行终218号案和浙江省舟山市中级人民法院的（2017）浙09行终19号案均认为，《治安管理处罚法》作为行政处罚的特别法，对行政拘留并无集体讨论决定的程序要求；黑龙江省哈尔滨市中级人民法院则在(2023)黑01行终299号案中直接表示，上诉人主张行政拘留决定应由公安机关负责人集体讨论，由于《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》中均无相应规定，该主张缺乏法律依据，本院不予支持。

综上所述，笔者认为，治安拘留等行政处罚并不需要经过公安机关负责人集体讨论决定，如确有情节复杂或者具有重大违法行为的行政案件，无需法律规定，公安机关亦可根据实际情况决定是否需由负责人集体讨论决定该案件。即使法律有强制要求公安机关负责人必须“集体讨论情节复杂或者重大违法行为”的行政案件，但认定哪些案件属于“情节复杂或者重大违法行为”，需要负责人进行集体讨论决定，亦属于公安机关的行政裁量权。