2022年是国企改革三年行动的收官之年,今年新出炉的二十大报告依然明确“深化国资国企改革”这一主题。国企改革三年行动开展以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,国资系统大力推进专业化整合,主责主业更加突出,着力推动“两非”“两资”处置,发挥瘦身健体效应。
对于非主业中仍有市场价值的业务,通过无偿划转、收购、置换、委托管理等方式,鼓励央企集团之间、央地之间的整合,向具备优势主业的市场主体集聚;对于不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主业企业,按照市场化、法治化原则,通过关闭撤销、破产清算等方式坚决清理退出。“深化国企改革”需要畅通国有企业的退出渠道,而自行清算就是退出路径之一。
从主体上来看,国有企业类型不仅包括公司,还包括合伙企业、全民所有制企业等;从程序上来看,自行清算、强制清算、破产清算为公司解散的主要方式。本文主要对公司类型的国有企业自行清算特殊要点进行总结,对国有公司自行清算的基本流程进行梳理,为国有公司自行清算提供实务指南。
一、国有公司自行清算的特殊要点
鉴于国有企业的国资属性,其在自行清算中存在一定的特殊之处,需要予以关注。具体如下:
(一)国有资产监督管理机构对国有公司自行清算具有监管职责
1、依据《公司法》第六十六条的规定,国有独资公司的解散必须由国有资产监督管理机构决定;其中,重要的国有独资公司解散、申请破产的,应当由国有资产监督管理机构审核后,报本级人民政府批准。
2、依据《企业国有资产法》第三十四条规定,重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的解散,履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前,应当报请本级人民政府批准。
3、依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十二条规定,国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司解散时,国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事,应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。
(二)国有公司自行清算应听取工会、职工的意见和建议
依据《企业国有资产法》第五条、第三十七条规定,国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司的解散,应当听取企业工会的意见,并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。
(三)国有公司自行清算应清产核资
依据《国有企业清产核资办法》第八条、第十七条规定,企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况,需要进行清产核资的,由国资监管部门审批或国家出资企业自行审批。企业清产核资包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实和完善制度等六个方面的内容。
(四)国有公司自行清算应该当对企业资产进行评估
依据《企业国有资产法》第四十七条规定,国有独资公司和国有资本控股公司清算应当按照规定对有关资产进行评估。因此,除国有参股公司外,国有出资企业在进行自行清算时,应当按照规定对有关资产进行评估。未经评估而进行资产处置,可能会造成国有资产流失,从而导致相关责任人员承担经济损害赔偿责任甚至是刑事责任。
(五)清算过程中资产处置必须依法依规确保国有资产不流失
依据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定,企业国有资产交易标的种类分为企业产权转让、企业增资和资产转让三个方面。国有公司在清算过程中必然涉及到产权转让和资产转让,依据国资监管的相关规定,资产处置方式主要有公开挂牌交易、无偿划转、非公开协议转让三种,产权转让和资产转让可适用的方式亦不相同。
1、公开挂牌交易
对于产权转让,《企业国有资产交易监督管理办法》要求以进场交易为原则,非公开协议转让为例外。进场交易的可以根据企业实际情况和工作进度安排,采取信息预披露和正式披露相结合的方式,通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息,公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。
对于资产转让,为降低社会交易成本、提高效率,《企业国有资产交易监督管理办法》仅要求“重大财产”转让才纳入监管,按照法定程序进行转让。在《企业国有资产交易监督管理办法》第48条中将“重大财产”界定在“一定金额以上”,该阈值的确定授权国家出资企业“对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定,并报同级国资监管机构备案。”例如,《关于印发长沙市国有资本权益变动管理办法》中规定,国家出资企业及其各级子企业账面价值或预计评估值10万元以上(含)的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让,应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序、资产评估后,在产权交易机构公开进行。
公开挂牌交易流程:包括可行性研究和方案论证、审核批准、内部决策、委托审计、资产评估、进场交易、信息披露、确定受让方、协议签署、完成交割。其中进场交易流程如下:
2、无偿划转
对于产权无偿划转,依据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》(国资发产权〔2014〕95号)规定,原来政策文件中适用于无偿划转的划入划出主体,仅限于在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有全资企业及其子企业等纯国资单位之间。
随着股权多元化,特别是混合所有制改革的不断深入,越来越多的集团内子企业成为国有控股企业,该类企业对于自己全资拥有的子企业进行内部重组时,如果也能够采用流转效率更高的无偿划转方式,不仅可以大大提高重组效率、降低重组成本,而且也能够确保重组前后总体利益平衡基本不变。
由此,2022年5月16日国务院国有资产监督管理委员会发布的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》(国资发产权规〔2022〕39号)顺应改革需要,将产权无偿划转的主体资格从纯国资单位进一步放宽到了国有控股企业。
但对于资产无偿划转,《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》(国资发产权规〔2022〕39号)未将资产无偿划转的主体资格范围扩大至国有控股企业。
无偿划转流程:第一步,进行无偿划转可行性研究;第二步,进行内部决策程序审议;第三步,划出方通知债权人并制订债务处置方案;第四步,组织被划转企业开展审计或清产核资;第五步,划转双方签署无偿划转协议及债务承诺函;第六步,划转双方进行账务调整、办理产权登记等手续。示例图如下:
3、非公开协议转让
对于产权转让,国有产权转让原则上应通过产权市场公开进行,但在满足一定条件时可以采取非公开协议转让方式,《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条规定了一些特殊的情形。除此之外,国务院国资委于 2019年6月3日公布的授权放权清单2019年版本(国资发改革〔2019〕52号),其中第三条规定,授权国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定,审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。由此,将非公开协议转让产权的范围扩大至“国有资本投资、运营公司”。
总体来说,《企业国有资产交易监督管理办法》所规定的非公开协议转让的适用范围还比较受限,必须是在“同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间”因内部重组整合而进行产权转让时,才可能适用非公开协议转让,而在满足“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合”条件时往往才可能适用。但随着国有资本布局优化和结构调整力度加大,跨企业集团之间的专业化重组案例不断增多。
2022年5月16日国务院国有资产监督管理委员会发布的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》(国资发产权规〔2022〕39号)明确规定,只要是政府或国资监管机构主导推动的“国有资本布局优化和结构调整,以及专业化重组等”,企业产权可以在“不同的”国家出资企业及其控股企业之间转让,为 32 号令关于国有产权非公开协议转让的范围进行了松绑。
对于资产转让,在《企业国有资产交易监督管理办法》第48条“重大财产”“一定金额以上”之外的资产,依据内部管理制度有关管理权限、决策程序、工作流程等要求可以通过协议转让方式进行处置。
二、国有公司自行清算的基本流程
目前我国尚未出台专门法律、司法解释或者其他规范性文件对国有企业的清算进行直接规定,因此,国有企业的清算主要还是适用《民法典》关于法人和非法人组织清算的一般性规定,同时还需根据国有企业的具体类型具体适用《公司法》或者《合伙企业法》等关于清算的相关规定。
(一)完成报批手续
国有公司解散由国有资产监督管理机构决定,重要的国有公司申请解散,履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前,应当报请本级人民政府批准。
(二)职工安置方案表决
依据《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)第十七条规定,国有企业实施重组改制和关闭破产,职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会讨论通过,凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不落实的企业,不得进入重组改制和破产程序。国有公司自行清算亦产生主体灭失的法律后果,故对于职工安置方案依法须经职工代表大会或职工大会表决后方能实施清算。
(三)决议解散并成立清算组
权力机构(股东会或股东大会)决议解散之日起15日内成立清算组,清算组成员为有限责任公司的股东、股份有限公司的董事或股东大会确定的人员。
(四)清算组备案
根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三十二条的规定,清算组应当自成立之日起10日内,通过国家企业信用信息公示系统,将清算组成员、清算组负责人向公司登记机关进行备案,取得备案通知书。
(五)通知债权人并进行公告
根据《公司法》第一百八十五条的规定,清算组应该自成立之日起10日内通知债权人,并于60日内进行公告,公告的方式为在全国范围或省级有影响的报纸上进行公告,也可以通过国家企业信用信息公示系统发布债权人公告。
(六)债权申报
根据《公司法》第一百八十五条的规定,债权人自接到债权申报通知30日内或者于公告后45日内向清算组进行债权申报,并提供相应证明资料。
(七)财产清理、清产核资、资产评估
清算开始后,公司的章、证、照以及业务合同、人事材料及其他公司材料等全面移交给清算组负责。清算组依法对公司财产进行清理,编制资产负债表、财产清单,清理公司债权债务。
清产核资需要国资监管部门(或授权机构)批准立项、批复认定结果;需要公司制定工作实施方案、提交工作结果报告、根据批复进行调账和完善规章制度;需要聘请社会中介机构进行专项审计并出具专项财务审计报告。
清算组根据需要聘请评估机构,对公司资产价值进行评估。
(八)清收公司债权
根据财务资料制作公司债权清单;收集、整理公司债权凭证;通知(公告)公司债务人履行债务;通过发函或诉讼方式催收债权。
(九)制定财产处置方案
财产处置方案主要内容为根据国有公司的资产类型及情况确定处置方式。本文第一部分第(五)项已对财产处置的方式及具体流程进行阐述,此处不再赘述。
(十)确认处置方案并处置
财产处置方案应提交公司股东(大)会审议通过,如有要求报国资监管部门批准后方可执行。
(十一)制定清算方案并确认
清算方案的内容主要包括公司资产和负债情况、详细的财产清单、财产作价依据、债权债务梳理和处置方案等。根据《公司法》第一百八十七条的规定,在此阶段,如清算组发现公司资不抵债的,应当申请宣告破产,进入破产清算程序。
根据《公司法》第一百八十六条的规定,清算组制定的清算方案须报公司股东会(股东大会)确认。
(十二)执行清算方案
根据《公司法》第一百八十六条的规定,清算方案经确认后,公司的财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金,缴纳所欠税款,清偿公司债务后的剩余财产,有限责任公司按照股东的出资比例分配,股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。
(十三)制作、确认清算报告
根据《公司法》第一百八十八条的规定,清算结束后,清算组应当制作清算报告,并报股东会(股东大会)确认。
(十四)注销及公告
根据《公司法》第一百八十八条的规定,清算报告应当报送公司登记机关,公司进行税务注销、银行账户、工商注销,工商注销后,公司终止,发布终止公告。
在国企改革中,“两非”剥离和“两资”清退、妥善处置“僵尸企业”是国企改革、调整优化国有资本结构的重要方面,国有企业通过自主梳理、主动解散清算并注销退出市场,合法合规地完成自行清算的各项工作,既维护了债权人的合法权益,又防范了国有资产的流失,有利于进一步推进国企改革取得更多实质性的成果。